在国务院2013年印发的《关于加快发展养老服务业的若干意见》中提出：政府要“保基本”，社会力量发挥养老服务业的主体作用。“老有所养”，既是现代政府公共政策实施效果的重要考量，也是中国传统社会理念的理想模式。因此，政府必须起到“兜底”作用。《意见》提出政府“保基本”，不仅是明确养老的政府责任，同时也是对社会保障底线的巩固与强调。

得益于中国经济近十年来的快速增长，中国财政收入增幅较大。公开资料显示，2002年全国财政收入18903亿元，2012年，全国公共财政收入为117210亿元。2002-2012年十年间，中国财政收入增长了6.2倍。对于中国的养老问题，政府依然在恪尽职守地履行着“保基本、兜底线”的责任与使命。

但同时也要看到，从养老的制度惯性和发展趋势看，将养老全部交由国家财政保障也是不现实的。中国社会的“老”是“国未富民先老”，单靠国家财政难以承担巨大的养老压力。现行养老项目的多元化，使得国家财政拨款无法有的放矢。因此，积极研究探索国家扶持养老事业的方式方法也就显得更为重要。

一、国家金融投入创新养老保障

近年来，伴随着养老问题的日益突出，国家财政用于社会保障的支出逐年增加，并且不断推行新的财政补贴及贴息贷款政策等。但从实际情况来看，收效甚微，仍然存在支出比重较低、社会保障覆盖面较窄的问题。因此，如何使这些政策适应社会主义市场经济发展的需要，也是关系到民生大计与社会和谐安定的关键问题。

它山之石可以攻玉。在全世界，国家社会保障是一种被普遍采用的国家财政补贴制度。欧洲大部分国家离不开财政补贴，而美国等则根本无需财政补贴。二战后有些国家的政府补贴政策成为引发社会不稳定甚至社会骚乱的根源；而美国实行的则是全国统一的制度，这个制度自建立以来即成为一个不折不扣的社会安全网。在财政补贴方面，大多欧洲国家战后实行慷慨的福利制度，国家不得不从少到多、从小到大、从弱到强地逐渐介入和拖累进来，最终成为法定的第三方缴费者(除雇主和雇员之外)，有的国家由此陷入债务危机。相反，以美国为代表的养老保障制度的各项参数较为科学合理，1935年建立制度至今收支平衡，略有盈余，不但国家没有支付负责，而且目前的自我累积盈余已高达2.6万亿美元，占全球基本养老保险基金的近一半。并且，其缴费率平均比欧洲主要国家低一半还多，参保人负担很小，有利于建立居民消费信心和拉动内需。

由此，最可靠的社会保障并不意味着更多的国家财政补贴，恰恰相反，它意味着更健康的社会保障和更有效的金融支持。一味靠财政输血的制度是不健康的。如果养老制度离不开财政，最终受损的还是纳税人。因此，目前我国的社会保障制度面临着两个选择，一是对制度进行结构性改革，从根本上彻底解决制度的财务可持续性和公平性问题；二是进行参数改革，通过微调参数来改善制度的可持续性和公平性，比如，提高最低缴费年限等。

资金问题被业界公认为影响中国养老事业及产业快速发展的制约因素。虽然国民经济的快速增长带来国家财政收入的显著提高，但资金总是有限，如何充分利用有限的资金，使其发挥更大效益，是我们当前需要着力解决的关键问题。

“投资额巨大且资金回收期长”是养老项目的固有属性。因此，养老项目建设的融资历来是业界比较头疼的关键问题之一。我国现阶段针对养老项目的融资渠道、养老产业引入项目融资方式等问题的研究往往都是一笔带过，缺乏对养老项目融资模式的探讨和分析。敬老工程的大胆之处就在于此，示范基地实施运作前期，就投资方的构成，将形成一个崭新的模式，即由国家政策性开发金融机构或社会金融资本作为主要投资方，出资完成敬老工程示范基地前期投资的2/3，而这部分资金以贴息贷款的形式成为一种金融投资；作为民间（企业）力量的运营管理方，待项目正式运行实现收益时，逐渐归还这部分投资，待资金全数还清后，该企业即获得园区使用权。如此一来，不仅前期投入的那部分资金一分不少，国家土地的价值再生、示范基地所在地区城乡发展建设、社会就业空间的拓展、城市影响力提升等等，还可以在经济、社会效益以及环境保护、生态建设等方面带来十分优厚的收益。这既保证了国家政策性开发金融资本和社会金融资本不流失，还实现了该资金的保值增值，企业也规避了因养老项目投资巨大而带来的风险，可以说是政府、社会和民间机构实现多赢的方式。

现阶段，建立公共服务型政府已成为世界潮流，中国也不例外。尤其面对当前如此严峻的老龄化社会现状，政府的使命任重而道远。政府要为全体公民和公众服务，一方面，需要把着力点放到提供公共服务产品上来，就养老来说，真正体现到对中国养老社会服务的大力扶持上来。这种扶持，要求政府要转变投资方式，不能走过去“政府办、政府管”的老路，集中资金来有效投入到市场运行中，帮助民间机构完成项目投资，通过民间力量来进行运营管理，国家资金集中用来扶持社会力量，是使国家资金发挥最大价值的有效途径。另一方面，这还要求政府要敢于逐步脱离那些自己放开的具体商业事务，交给企业去施行。政府作为资金的主体投资方，对企业的运营管理事务进行有效监督、合理引导即可。这也能有效消除过去公办养老机构高投入、低产出、高消耗、低效能的弊端，充分提高公共资源的利用效果。

二、“公建民营”模式的继承与创新

国务院《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发【2013】35号）明确提出要充分发挥市场在资源配置中的基础作用，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体。业内人士指出，《意见》的出台，释放出了政府要打破“包办”格局，让社会资本在养老服务市场中“唱大戏”的强烈信号。但是，以目前的情况来看，民间资本介入养老领域，仍是举步维艰。“政策一大堆，落实难到位”，是不少民资养老机构在创立、运行中面临的窘境。民间资本介入养老机构不但饱受土地难寻的困扰，连中央和地方都有明文规定的水、电、煤、热等方面的优惠政策也难以享受。

增加养老机构的投入，开辟筹资渠道。从目前来看，将养老机构建设一下子推向市场，不可能也不必要。特别是在社会化养老机构的启动阶段，养老机构的建设离不开政府大力支持。在完善养老产业投融资方面，各级政府都已经认识到需要加大财政投入，以财政补给来支持民间机构发展养老。但是，仅凭国家的财政补贴就一定能实现社会养老的大力推行和顺利运转吗？

长期以来，在“大政府、小社会”的背景下，我国养老事业领域内政府的介入和包揽，使得政府既是服务提供者，又是管理者，这种过度的政府主导，使得政府与社会力量之间只能是领导与被领导的关系，严重制约了养老服务快速而有效的发展。政府要建立普惠型的社会养老制度，就要从以前那种过度的主导地位中退出，改变“大包大揽”的做法，真正形成一种“小政府、大社会”的局面，让政府和社会力量同处在一个既相互合作又形成制约的公平合理的环境。

不过，由于民间资本兴办养老机构有一些固有的缺陷和不足，比如公益性不足、后续投入资金跟不上、服务管理不够专业、受社会重视程度不够等等，而这些不足正是政府之长，因此，由政府出面进行合理的弥补和补救是比较合理的方式；另一方面，政府在提供养老公共服务的同时也有许多弊端，比如管理体制僵化、缺乏竞争、高成本低效率、资源浪费严重等，这些短处又正好是社会力量所长，社会力量的介入和替代，有助于弥补这方面的短缺。如此一来，两者基于比较优势和互补性的分工合作关系，有利于完成养老服务的顺利开展与普惠式供给，有可能规避缺陷提高效能，是完全符合中国当前养老服务体系建设要求的。

通过这种被称作是“公建民营”的方式来运作，积极鼓励民间资本通过委托管理等方式，进入国家建成的养老机构来实施运营管理，这为搞活公办养老机构，充分发挥其作用指明了方向。有关专家表示，采取“公助民办”、“公建民营”的形式可以有效缓解民办养老院“先天缺陷”的困境，这是符合市场经济条件下，兴办养老服务事业和养老服务机构的有效途径和办法。

值得注意的是，一般所说的“公建民营”，政府和民间力量的分工包括横向和纵向两个层面。“横向分工”就是指政府与社会力量两者之间业务上的分工，一般国家负责的是那些政策性较强、具有强制性的业务，比如，对城镇“三无”和农村“五保”人员的服务管理工作，需要借助政府权威加以执行；而民间力量提供的服务则是那些纯粹服务性的非政策性业务，服务对象自愿接受，机构与服务对象之间是平等的服务与消费关系。这种服务占了社会福利服务的大部分。“纵向分工”是指政府和社会力量在供给福利服务过程中的分工，它表现为政府负责发起服务人员培训、运营补贴、规范管理等，而社会力量则负责提供福利服务的工作。可以看出，在传统意义上所指的“公建民营”方式，其政府与企业之间在服务及管理方面还存在或多或少的关系，在养老服务供给的格局中，依旧存在于“公”与“民”不分离的情况。因此，这种方式不管是合作的形式，还是合作的力度，还有着较大的改善与提升空间。比如，建设资助受惠群体太少、运营资助仅是杯水车薪、“公建民营”仅在小范围内开展等。

之所以说示范基地的投资模式与运营管理是对“公建民营”的继承，是因为在整个示范基地前期建设投资中，国家政策性开发金融机构或社会金融资本投入占其2/3，可以说国家及社会相关政策性机构作为资金投入的主体，拥有项目的所有权，在项目的供给主体上是主要力量，从一定程度上来说，说示范基地是由政府相关机构建成也不为过。但民间（企业）也同样参与了1/3的资金投入，所以从这一点来看，又与一般意义上的“公建民营”有所不同。

要求民间（企业）也有资金的投入，一方面是有效规避了项目属性上完全非盈利的特性，改变以往在“公建民营”合作的时候，政府对于企业运营方非盈利性的强制规定。因此，企业运营方在日常的运营管理与服务提供的时候，难免也就缺乏了积极性，影响了养老机构服务质量的提升，造成机构养老难以赢得好口碑。示范基地的建设中加入了民间（企业）的资本，对于投资方来说，便完全成为了自己的事业，企业只有在不断开发与创新服务上下功夫，找到更多增值点，才能保证收益的可观性与持续性，才能形成良好的市场口碑与品牌影响，才能做大项目，形成规模效益。如此一来，既能激活民间（企业）的责任心，也能激发其创新力，使示范基地进入良性发展的可持续轨道。

示范基地对于“公建民营”模式的创新，不但表现为投资方加入了民间（企业）的资本投入，也表现在合作的模式上。政府在对项目完成了前期资金投入之后，便基本完成其任务。政府完全退出，由企业全权打理园区日常所有的运营管理事务，政府只需对其适度地监督和引导即可，并不是还像以前那样“管办一体”。充分的放手让民间（企业）去运作，给予他们充分的创新空间，有助于其发挥灵活多变的营销手段，更快与市场接轨，实现预期目标。

总体来说，示范基地中实行的“公建民营”模式，是在继承一般意义的“公建民营”模式的基础上，进行了适度的改革和大胆的创新，这无异于一场顺应时代发展的革新。它改变了我国以为在公共领域中政府集权和集中化的习惯，将民间力量作为社会公共服务新的生产者、输送者推到前台，并且给予最大的自由去发挥自己的才能。政府与民间力量进行明确的分工与合作，将成为实现中国养老事业发展历史上的一次创举与飞跃！